कौन रोग लगा बैठे भारत सरकार के बाबू ?

नरेंद्र मोदी की अगुआई वाली एनडीए सरकार ने देश की 164 साल पुरानी भीमकाय अफसरशाही में जोश और जान फूंकने की गरज से जून 2018 में 5,000 से ज्यादा अफसरों वाली भारतीय प्रशासनिक सेवा (आइएएस) के सबसे ऊपरी पायदानों को निजी क्षेत्र और अकादमिक क्षेत्र के उत्कृष्ट विशेषज्ञों के लिए खोलने का फैसला किया. संवैधानिक स्वीकृति से लैस संघ लोक सेवा आयोग की परीक्षा को बाइपास करते हुए केंद्र सरकार ने उम्मीदवारों से आवेदन आमंत्रित किए, जिनकी उम्र 40 साल से कम और अनुभव 15 साल से ज्यादा हो.

इनकी नियुक्तियां जॉइंट सेक्रेटरी के तौर पर होनी हैं, जिन्हें नीति-निर्माण के कामों से निबटने वाली शीर्ष अफसरशाही का दिमाग कहा जाता है. इन्हें 10 अहम महकमों में तैनात किया जाएगा, वे महकमे और मंत्रालय हैः राजस्व; वित्तीय सेवाएं; आर्थिक मामले; कृषि, सहयोग और किसान कल्याण; सड़क परिवहन और राजमार्ग; जहाजरानी; पर्यावरण, वन और जलवायु मंत्रालय; अक्षय ऊर्जा; नागरिक उड्डयन; और वाणिज्य.

इससे मौजूदा 341 जॉइंट सेक्रेटरी के अमले में महज 10 और विशेषज्ञों का इजाफा होगा. इनमें से 249 आइएएस अफसर हैं, जो तीन साल के तयशुदा कार्यकाल के लिए नियुक्त किए गए हैं, जिसे और दो साल बढ़ाया जा सकता है.

इससे यह झलक मिलती है कि भारी-भरकम और बोझिल अफसरशाही में सुधार लाने का काम कितना भीषण और चुनौतीपूर्ण है.

पहले भी कई अर्थशास्त्रियों को लाया गया था—उनमें पूर्व प्रधानमंत्री मनमोहन सिंह, मोंटेक सिंह अहलूवालिया, रघुराम राजन, राकेश मोहन, अरविंद पानगडिय़ा, राजीव कुमार, अरविंद सुब्रद्मण्यम शामिल हैं.

अफसरशाही में इस तरह की नियुक्तियों के बड़े समर्थक पानगडिय़ा कहते हैः "70 साल के इतिहास में पहली बार अफसरशाही में प्रतिस्पर्धा के आधार पर बाहर के विशेषज्ञों को लाने के लिए व्यवस्था को खोला जा रहा है.''

तिस पर भी व्यवस्था में क्षेत्र विशेष के विशेषज्ञों को लाने और कामकाज की कॉर्पोरेट शैली अपनाने की इस पाइलट योजना को बाबुओं की समूची सल्तनत में तिरस्कार और विरोध का ही सामना करना पड़ा है.

खासकर उन बाबुओं की ओर से, जो नेपथ्य से प्रवेश का यह कहकर मजाक उड़ा रहे हैं कि यह असंवैधानिक है और प्रशासनिक सेवा के उद्देश्य "जन हित'' के विपरीत है. विपक्षी नेताओं ने इस पहल को एक साजिश करार दिया.

पूर्व कानून मंत्री और दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग के चेयरमैन वीरप्पा मोइली ने आरोप लगायाः "भाजपा की अगुआई वाली एनडीए सरकार नेपथ्य की नियुक्तियों के जरिए सिविल सेवा का भगवाकरण करना चाहती है.''

वहीं दलित समूहों का आरोप है कि यह पहल संवैधानिक प्रावधानों का उल्लंघन करती है जिनके तहत अनुसूचित जाति और जनजाति तथा अन्य पिछड़े वर्गों को आरक्षण मिलता है.

अंग्रेजी का "ब्यूरोक्रेसी'' शब्द (जिसकी तर्ज पर हिंदी में इसे अफसरशाही या नौकरशाही कहा जाता है) फ्रेंच शब्द "ब्यूरो'' यानी डेस्क और ग्रीक शब्द "क्रातोस'' यानी शासन या हुकूमत को मिलाकर बनाया गया है.

बिल्कुल शुरुआत से ही इस शब्द को तंज, उपहास और अपमान के साथ जोड़ा जाने लगा. सबसे पहले तो उस शख्स ने ही इसका मजाक उड़ाया जिन्होंने इसे गढ़ा था. वे थे फ्रेंच अर्थशास्त्री जॉक क्लॉद मैरी विन्सेंट डि गूर्ने, जिन्होंने इसे "एक बीमारी'' बताते हुए "ब्यूरोमैनिया'' शब्द चलाया. जर्मन समाजशास्त्री मैक्स वेबर ने इसे जरूर थोड़ी इज्जत बख्शी, जब उन्होंने इसे प्रशासन की विवेकसम्मत प्रणाली कहा, जिसे योग्यता पर आधारित प्रणाली से चुनकर आए प्रशिक्षित पेशेवर चलाते हैं.

हिंदुस्तान की अफसरशाही प्रशासन के ब्रिटिश वेस्टमिंस्टर मॉडल की विरासत है. आजाद हिंदुस्तान ने एक ऐसी प्रणाली को आखिर क्यों कायम रखा, जो ब्रिटिश राज के अक्खड़पन से उपजी थी? देश के पहले गृह मंत्री वल्लभभाई पटेल ने 1948 में प्रधानमंत्री जवाहरलाल नेहरू को एक पत्र लिखा था, जिसमें उन्होंने प्रशासनिक सेवा की ऐसी प्रणाली की वकालत की थी, जिसके कामकाज में "भर्ती में भी और उसके अनुशासन और नियंत्रण में भी राजनैतिक चिंताओं को पूरी तरह खत्म न भी किया जा सके, तो घटाकर न्यूनतम तो कर ही दिया जाए.''

हालांकि संविधान सभा के कई सदस्य प्रशासनिक सेवा को बनाए रखने के खिलाफ थे और खुद नेहरू ने भी इसे जारी रखने को लेकर अनिच्छा जाहिर की थी. पटेल ने अक्तूबर 1949 में संविधान सभा में ऐलान किया, "(भारत) संघ टूट जाएगा, आपको यूनाइटेड इंडिया नहीं मिलेगा, अगर आपके पास एक अच्छी अखिल भारतीय सेवा नहीं होगी, जिसे अपने मन की बात कहने की आजादी हो...'' आखिरकार लौह पुरुष की बात मानी गई और आइएएस का अखिल भारतीय सेवा कानून, 1951 के तहत जन्म हुआ.

इतने साल में अलबत्ता जिसे ब्रिटिश प्रधानमंत्री लॉयड जॉर्ज ने 1922 में ब्रिटिश राज का "इस्पात का ढांचा'' कहा था, वह "जंग'' खा चुका है—इसका इंतहाई राजनीतिकरण हो चुका है, यह घूसखोर और बिकाऊ है, अब भी फाइलों की पुरानी और बेकार हो चुकी व्यवस्था पर ही भरोसा करके चल रहा है और लालफीते तथा नौकरशाही की अड़चनों में फंसा हुआ है, जो नाकारेपन और देरी को पैदा करती और पालती-पोसती है.

हिंदुस्तानी अफसरशाही की कमियां और खामियां इतनी जानी-पहचानी हैं कि उन्होंने जी मंत्री जी और ऑफिस-ऑफिस सरीखे टीवी सीरियलों की प्रेरणा दी. पहले वाला सीरियल बीबीसी सीरीज यस, मिनिस्टर पर आधारित था, जिसमें राजनैतिक इच्छाशक्ति और प्रशासनिक हठधर्मिता के मेल को हल्के-फुल्के अंदाज में पेश किया गया था. वहीं ऑफिस-ऑफिस में भ्रष्ट बाबुओं के अडंग़ों से हैरान-परेशान अभागे आम आदमी की तकलीफें दिखाई गई थीं.

अखिल भारतीय सेवाओं—आइएएस, भारतीय पुलिस सेवा (आइपीएस) और भारतीय वन सेवा (आइएफएस)—के सदस्य केंद्र सरकार के कर्मचारी होते हैं जिन्हें राज्य सरकार के काडर मुकर्रर किए जाते हैं जिनमें उन्हें काम करना होता है और उसमें प्रादेशिक प्रशासनिक सेवाएं उनकी सहायता करती हैं.

आइएएस अफसरों को तमाम सार्वजनिक उपक्रमों में तैनात किया जा सकता है. केंद्र सरकार के कुल 31 लाख कर्मचारी हैं, जबकि नौकरशाही की कुल तादाद 1 करोड़ है. प्रशासनिक सेवाओं की स्थापना और हिफाजत करने वाले कानून संविधान के अनुच्छेद 308-323 और सिविल सेवा नियमों में स्थापित हैं. ऐसा अफसरशाही को सियासी अखाड़े से स्वतंत्र रखने के लिए किया गया था. फिर भी समय के साथ इसकी जगह राजनैतिक-नौकरशाही के गठजोड़ ने ले ली, जो अब देश की विभिन्न समस्याओं से निबटने में पूरी तरह नाकारा साबित हो रहा है.

नेता-बाबू गठजोड़

जम्मू-कश्मीर के पूर्व राज्यपाल और अपराधी-राजनैतिक-अफसरशाह गठजोड़ पर 1993 की वोहरा (समिति) रिपोर्ट के लेखक एन.एन. वोहरा ने 2016 की अपनी किताब सेफगार्डिंग इंडियाः एसेज ऑन गवर्नेंस ऐंड सिक्योरिटी में लिखा था, "किसी भी कीमत पर सत्ता में बने रहने के लिए राजनैतिक कार्यपालिका जान-बूझकर दब्बू और लचीले अफसरों का चयन करती है.'' ज्यादातर अफसरशाहों का कहना है कि राज्यों के दो अहम पदों—मुख्य सचिव और मुख्यमंत्री के प्रमुख सचिव—के चयन में राजनीतिकरण अपनी सबसे भद्दी और खतरनाक शक्ल में दिखता है.

मुख्य सचिव रैंक के एक अफसर तफसील से बताते हैं, "दब्बू और आज्ञाकारी अफसर वरिष्ठता को नजरअंदाज करके इन्हीं दो पदों के लिए चुने जाते हैं. कोई भी राजनैतिक आकाओं पर सवाल खड़े करता है, तो उसे लूप लाइन में शंट कर दिया जाता है, यानी आम तौर पर राजस्व बोर्ड में डाल दिया जाता है. व्यवस्था कनिष्ठ प्रशासनिक को भी जल्दी ही लील लेती है, क्योंकि राज्यों में मुख्य सचिव उनकी वार्षिक गोपनीय रिपोर्ट या एसीआर तैयार करते हैं.''

सचिव स्तर के एक अधिकारी कहते हैं, "कोई भी यह नहीं कह रहा है कि मुख्यमंत्री मुख्य सचिव की नियुक्ति करने में आंखों पर पट्टी बांधकर वरिष्ठता का पालन करें या यह कि एक बार नियुक्त होने के बाद मुख्य सचिव रिटायर होने तक उसी ओहदे पर रहें.

लेकिन अगर कोई मुख्यमंत्री तीन महीने के अंतराल में तीन मुख्य सचिव नियुक्त करता है और वरिष्ठता का जबरदस्त उल्लंघन करता है, तो सियासी वजहों से दखलअंदाजी तो होगी ही, जो ईमानदार अफसरशाहों को अलग-थलग कर देती है.''

सेवानिवृत्त आइएएस अफसर तथा योजना आयोग के पूर्व सचिव नरेश चंद्र सक्सेना अहम ओहदों के ऐसे राजनीतिकरण को "प्रतिबद्ध'' अफसरशाही की कुकुरमुत्तों की तरह बढ़ोतरी कहते हैं. इकोनॉमिक ऐंड पॉलिटिकल वीकली में वे लिखते हैं, "मैं उनकी तादाद कुल अफसरों के 25 फीसदी से 50 फीसदी के बीच रखूंगा, जो राज्य पर निर्भर करती है.''

संविधान के तहत राज्य स्तर के नेता आइएएस अफसरों को हटा नहीं सकते, क्योंकि उनकी भर्ती केंद्र सरकार करती है. यही कारण है कि राजनैतिक आकाओं के कहे का पालन करने से इनकार करने वाले प्रशासनिक अफसरों और पुलिस अधिकारियों का बार-बार तबादला या निलंबन करके उनसे बदला लिया जाता है.

2003-04 में मध्य प्रदेश के मुख्यमंत्री के तौर पर अपने आठ महीने के कार्यकाल में उमा भारती ने राज्य के 296 आइएएस अफसरों में से 240 का तबादला कर दिया था. उत्तर प्रदेश की मुख्यमंत्री के तौर पर मायावती ने एक अफसर का दर्जन भर से ज्यादा बार तबादला किया.

वे कहते हैं, "मैं कुछ साफ कपड़ों से भरा अपना सूटकेस और अहम कागजों से भरा एक बैग हमेशा तैयार रखा करता था, पता नहीं, कब और कहां मेरा अगला तबादला कर दिया जाए.'' हर बार जब कोई नया मुख्यमंत्री आता है, ज्यादातर अफसरशाहों का एक से दूसरे जिले में, एक से दूसरे मंत्रालय में तबादला कर देता है. उत्तर प्रदेश के मुख्यमंत्री योगी आदित्यनाथ ने मार्च 2017 में कमान संभालने के एक महीने के भीतर 138 आइएएस और आइपीएस अफसरों के तबादले किए थे. सक्सेना कहते हैं, "कहा जाता है कि उत्तर प्रदेश में पिछले 10 साल में एक आइएएस अफसर का एक ओहदे पर औसत कार्यकाल छह महीने जितना कम रहा है. आइपीएस में तो यह और भी कम है, जिसे लेकर ये फब्तियां कसी जाती हैं कि "अगर हमें हफ्तों के लिए तैनात किया जाता है, तो हम बस इतना कर सकते हैं कि अपनी हफ्ते की घूस वसूल लें''.''

पूर्व आइएएस अफसर और ऐंटी-करप्शन एक्टीविस्ट टी.आर. रघुनंदन अपने ब्लॉग द लोनलीनेस ऑफ द ईथिकल में लिखते हैं, "पूरे देश में ऐसे कई उदाहरण हैं जिनमें प्रशासनिक अधिकारियों के तबादले किए गए या और भी कड़ी सजा भोगनी पड़ी, केवल इसलिए कि वे कहीं ज्यादा ऊंचे नैतिक मानदंडों पर चलने की बात कहते हैं.''

आइएएस अफसर अशोक खेमका से पूछिए, जिन्होंने रॉबर्ट वाड्रा-डीएलएफ के सौदे से परदा उठाया थाः वे अपनी 51वीं पोस्टिंग पर तैनात हैं. सेवानिवृत्त अफसर पी.के. दोरैस्वामी कहते हैं, "हमें सिखाया गया था कि आइएएस का मतलब है ईमानदारी, गुमनामी और सेवा. आज के मुख्यमंत्रियों में ज्यादातर इस सेवा के सात दशकों के वजूद के बाद भी आइएएस से यही उम्मीद करते हैं कि वे "जी, सर'' से ज्यादा कुछ न कहें.''

बिकाऊ बाबू

संवैधानिक विशेषज्ञ सर विलियम आइवर जेनिंग्स ने 1950 के दशक में आगाह किया था, "राजनीति की पैठ (प्रशासनिक सेवा में) भ्रष्टाचार की घुसपैठ की दिशा में पहला कदम है.'' अफसरशाही के निचले स्तरों से बिल्कुल शिखर तक भ्रष्टाचार तेज रफ्तार से बढ़ा है.

1981 में प्रदीप शुक्ल ने जब आइएएस के इम्तहान में शीर्ष स्थान हासिल किया और उन्हें अपना गृह काडर उत्तर प्रदेश मिला था, तब वे लाखों लोगों के आइकन थे. मगर 2012 में शुक्ल सारी इज्जत गंवा बैठे जब सीबीआइ ने उन्हें 5,500 करोड़ रुपए के राष्ट्रीय ग्रामीण स्वास्थ्य मिशन (एनआरएचएम) घोटाले में प्रमुख संदिग्ध के तौर पर गिरफ्तार किया.

यह घोटाला दो मुख्य चिकित्सा अधिकारियों की सनसनीखेज हत्या और कुछ संदिग्ध आत्महत्या का भागी रहा था. सैकड़ों मोबाइल मेडिकल यूनिट की खरीद का ठेका तीन कंपनियों को दिया गया था—जागरण सॉल्यूशंस, जैन वीडियो ऑन व्हील्स और कैंप रीवा.

सीबीआइ ने आरोप लगाया कि शुक्ल ने इन कंपनियों पर गैर-वाजिब मेहरबानियां की थीं. इससे भी बदतर यह कि शुक्ल को 2015 में अखिलेश सरकार ने सेवा में फिर बहाल कर दिया.

बिहार के 900 करोड़ रुपए के कुख्यात चारा घोटाले में पूरी चकाचौंध भले ही राष्ट्रीय जनता दल (राजद) के मुखिया लालू प्रसाद यादव और पूर्व मुख्यमंत्री और कांग्रेस नेता डॉ. जगन्नाथ मिश्र पर रही हो, पर इसमें छह वरिष्ठ आइएएस अधिकारी भी सजा के भागी बने थे.

ये थे—झारखंड के पूर्व मुख्य सचिव सजल चक्रवर्ती, पशुपालन महकमे के पूर्व सचिव महेश प्रसाद, पूर्व एएचडी सचिव फूल चंद सिंह, पूर्व वित्त आयुक्त दिवंगत के. अरुमुगम, पूर्व एएचडी सचिव बेक जूलियस और दुमका के तत्कालीन आयुक्त श्रीपति नारायण दुबे.

मध्य प्रदेश में 1979 बैच के आइएएस अफसर दंपती और घूसखोरी के दागी अरविंद और टीनू जोशी को फरवरी 2010 में सेवा से मुअत्तल और चार साल बाद बर्खास्त कर दिया गया.

इससे पहले उनके यहां पड़े आयकर छापों में आय से बहुत ज्यादा 350 करोड़ रुपए की संपत्ति और 3 करोड़ रुपए की नकदी उजागर हुई थी. हिंदी पट्टी के राज्यों के ये मामले कहीं ज्यादा गहरी और दूर-दूर तक फैली बीमारी की झलक मात्र हैं.

हालात इस कगार पर क्यों आ गए? हिंदुस्तान की अफसरशाही में आखिर कौन-सा घुन लग गया है?

ज्यादा जोगी...

एक पुर्जा, सभी जगह फिट. केवल एक ही मिसाल लें, जो केंद्रीय इस्पात मंत्री की सहायता के लिए तैनात बाबुओं में शामिल हैं—केंद्र सरकार के एक सचिव, एक अतिरिक्त सचिव और केंद्र के वित्तीय सलाहकार, चार संयुक्त सचिव, मंत्रालय के अकाउंट से जुड़े मामले देखने वाले एक मुख्य लेखा नियंत्रक, संयुक्त सचिव रैंक के एक आर्थिक सलाहकार, छह डायरेक्टर, दो डिप्टी सेक्रेटरी, 12 अंडर सेक्रेटरी, एक डिप्टी डायरेक्टर, अन्य अफसर और सहायक अफसर-कर्मचारी और एक तकनीकी शाखा भी, जिसकी कमान केंद्र के एक इंडस्ट्रियल एडवाइजर के हाथ में है.

इतना ही नहीं, हिंदुस्तान में 51 मंत्रालय हैं, जो दुनिया में सबसे ज्यादा हैं. आम तौर पर एक विकसित देश में 20 मंत्रालय हैं, चीन में 21 हैं, अमेरिका में 15 एग्जीक्यूटिव डिपार्टमेंट (मंत्रालय के समकक्ष) हैं और ब्रिटेन में 21. मंत्रालयों के अलावा हमारे यहां 53 विभाग, 2 स्वतंत्र विभाग और 83 आयोग भी हैं. इस्पात और कोयले से ज्यादातर नियंत्रण काफी पहले ही हटा लिए गए थे, तो क्या आज हमें इतने सारे मंत्रालयों की जरूरत है?

इससे बढ़कर अगर आप हिंदुस्तान के 51 मंत्रालयों में से किसी एक में भी जाएं, तो हिंदुस्तानी अफसरशाही की एक और अजीबोगरीब खब्त सामने आती हैः कागजों के प्रति उसका जुनून.

उस अफसरशाही प्रणाली में, जिसे ब्रिटिश राज ने निगरानी, नियंत्रण और भीतरी पारदर्शिता की खातिर बनाया और परवान चढ़ाया था, कागजों की तह फीतों से बंधी खाकी फाइलों में बड़ी लगन से बिछाई जाती है.

लाल, नीली, काली कलमों से निशान लगे और टिप्पणियां लिखे नोट ओहदों की पूरी शृंखला में ऊपर तक जाते हैं—अंडर सेक्रेटरी से डिप्टी सेक्रेटरी, डायरेक्टर, जॉइंट सेक्रेटरी, एडिशनल सेक्रेटरी, सेक्रेटरी तक. इससे गैरजरूरी कागजी कामकाज का अंबार लग जाता है, फैसले लेने में बेइंतहा देरी होती है, जो बदले में अफसरशाही की हथेलियों में मक्खन लगाने की संस्कृति को पैदा करती और पालती-पोसती है.

दांत से ज्यादा पूंछ

जहां कुछ विशेषज्ञ अफसरशाही को "फूला हुआ'' मानते हैं और इसलिए इस चर्बी को छांटने की वकालत करते हैं, वहीं दूसरों की दलील है कि पश्चिम के उलट हिंदुस्तान में सरकारी कर्मचारियों की जबरदस्त कमी है—चाहे आइएएस के शीर्ष पायदानों के प्रशासनिक अधिकारी हों या ब्लॉक डेवलपमेंट अफसर (बीडीओ) सरीखे सबसे निचले दर्जे के.

केंद्र सरकार के 31 लाख कर्मचारियों में से महज 5,000 से कुछ ज्यादा आइएएस अफसर हैं. हिंदुस्तान में हर 1,00,000 लोगों पर 257 केंद्र सरकार के कर्मचारी हैं, जबकि अमेरिकी फेडरल गवर्नमेंट में उनकी तादाद 840 है.

केंद्रीय कार्मिक राज्यमंत्री डॉ. जितेंद्र सिंह ने हाल ही में राज्यसभा में एक लिखित उत्तर में खुलासा किया था कि 1 जनवरी 2017 को 6,500 स्वीकृत पदों के बरअक्स 1,496 आइएएस अफसरों की कमी थी. ऐसा इसलिए है क्योंकि अविश्वसनीय रूप से प्रतिस्पर्धी प्रवेश परीक्षा के बावजूद—जिसमें 2016 में 4,65,882 आवेदकों में से 180 उम्मीदवार चुने गए थे (0.38 फीसदी सफलता की दर के साथ)—सरकार होनहार नौजवानों को निजी क्षेत्र के ज्यादा आकर्षक मौकों का लोभ छुड़ाकर सरकारी प्रशासन में नहीं ला पा रही है.

आइएएस की प्रवेश परीक्षा में सफल होने वाले उम्मीदवारों की उम्र बढ़ती जा रही है (योग्यता आधारित इस परीक्षा की ऊपरी आयु सीमा 32 साल है, जिसे 1980 के दशक में 26 वर्ष से बढ़ाया गया था)—इस परीक्षा को पास करने के लिए चार प्रयासों (छह में से) के औसत से इसका पता चलता है. बढ़ती औसत उम्र का यह मतलब है कि कई उम्मीदवार अपनी उम्र के बीसेक और तीसेक के ज्यादातर साल सिविल सेवा परीक्षा की तैयारी करने और उसमें बैठने में बिता देते हैं. इसका भी भर्तियों की गुणवत्ता पर असर पड़ता है.

निचले स्तरों पर तो समस्या और भी बदतर है. हिंदुस्तान के मात्र 10 फीसदी प्रशासनिक अधिकारी वर्ग ए और बी में हैं, जबकि 60 फीसदी वर्ग सी में आते हैं और अन्य 30 फीसदी वर्ग डी में हैं, जो दोनों सबसे कम तनख्वाह और सबसे कम हुनर वाली श्रेणियां हैं.

फिर ताज्जुब क्या कि हिंदुस्तान में आबादी के मुकाबले अफसरशाही का अनुपात कम हैः हर 1,00,000 लोगों पर 1,622.8 सरकारी कर्मचारी. इसकी तुलना में अमेरिका में हर 1,00,000 की आबादी पर 7,681 सरकारी कर्मचारी हैं. जहां तक पुलिसवालों की बात है, तो हिंदुस्तान में वे हर 1,00,000 लोगों पर 123 हैं, जो संयुक्त राष्ट्र के सिफारिश किए गए स्तर 220 से तकरीबन आधे हैं, वहीं अमेरिका (352) और जर्मनी (296) के मुकाबले तो और भी कम हैं.

मर्सीड शहर स्थित यूनिवर्सिटी ऑफ कैलिफोर्निया के आदित्य दासगुप्ता और यूनिवर्सिटी ऑफ पेनसिल्वेनिया के देवेश कपूर ने एक शोध पत्र लिखा था, जिसमें उन्होंने 2017 में 25 राज्यों (मोटे तौर पर 7 करोड़ ग्रामीण आबादी को शामिल करते हुए) के 426 ब्लॉक डेवलपमेंट अधिकारियों (बीडीओ) का सर्वे करके बताया कि वहां औसतन महज 24.5 पूर्णकालिक कर्मचारी हैं.

तकरीबन 48 फीसदी स्वीकृत पद खाली बताए गए और इसकी वजहें थीं—बजट की तंगी, भर्ती के फैसलों में राजनैतिक टकराव और भर्ती की प्रक्रिया में अच्छी-खासी लालफीताशाही.

तादाद में कमी और प्रतिभाओं के अभाव के अलावा एक और विसंगति है, जिसकी तरफ कोलंबिया यूनिवर्सिटी के प्रोफेसर सुदिप्त कविराज ने इशारा किया है, "दो नौकरशाहियों—एक पश्चिमी सांचे में ढली और दूसरी देशज—की भाषा और संस्कृति के बीच जबरदस्त खाई है.''

नौकरशाही के निचले स्तरों पर अगर कोई प्रशिक्षण है भी तो बहुत ही खराब किस्म का.

इस सबका नतीजा स्थानीय स्तर पर राष्ट्रीय विकास कार्यक्रमों के नाकारा अमल के तौर पर सामने आता है.

दासगुप्ता-कपूर का शोध पत्र कहता है, "स्थानीय नौकरशाहियों के पास उनकी जिम्मेदारियों के मुकाबले संसाधनों की बेहद कमी है और यह लंबे समय से चली आ रही है, क्योंकि ये फैसले राजनीतिक (नाकारा ढंग से) लेते हैं.

बीडीओ मनरेगा और स्वच्छ भारत सरीखे राष्ट्रीय कार्यक्रमों से लेकर राज्य के विकास कार्यक्रमों तक किस्म-किस्म की दर्जनों योजनाओं पर अमल के लिए जिम्मेदार है.

नतीजतन, वह या तो एक साथ कई जिम्मेदारी उठा रहा है या हर वक्त फायरफाइटिंग में लगा रहता है, जिससे उसके पास किसी कार्य विशेष पर ध्यान देने या विवेक से सोचने का वक्त ही नहीं है.''

फिर हैरानी कैसी कि सरकारों के असरदार होने को मापने वाले विश्व बैंक के एक पैमाने के मुताबिक—जिसमें देश की सिविल सेवा की गुणवत्ता, राजनैतिक दबावों से उसका मुक्त होना, नीति-निर्माण की गुणवत्ता और उनके अमल को आधार बनाया जाता है—भारत 2014 में दुनिया भर में प्रतिशत अंकों के आधार पर 45 फीसदी वाले वर्ग में था और यह 1996 से, जब पहली बार डेटा इकट्ठा करना शुरू किया गया था, 10 प्रतिशत अंकों की गिरावट थी.

इन सूचकांकों पर करीबी नजर डालने से कुछ सुराग मिलते हैं कि दिक्कत कहां हो सकती है. भ्रष्टाचार के मामले में भारत ने जरूर अपनी स्थिति में सुधार किया और वह 2006 में 124वें पायदान से बढ़कर 2016 में 111वें पायदान पर आ गया. मगर इसको छोड़कर भारत की स्थिति इस अवधि में या तो बदतर हुई या जस की तस बनी रही. सरकार के असरदार होने (89 से 90) और राजनैतिक स्थिरता (180 से 181) के मामले में वह एक पायदान फिसला, तो कानून के राज (92 से 100) के मामले में उसने आठ पायदान और नियामकीय गुणवत्ता के मामले में तीन पायदान का गोता लगाया. वहीं सार्वजनिक और संवैधानिक संस्थाओं की जवाबदेही के मामले में वह जस का तस बना रहा है.

भ्रष्टाचार के दानव का वध

कॉमनवेल्थ खेलों और कोयला ब्लॉक के लाइसेंस देने में हुए घोटालों के बाद संयुक्त विपक्ष के हमले और अण्णा हजारे की अगुआई में चले भ्रष्टाचार विरोधी आंदोलन के नतीजतन 1988 के भ्रष्टाचार कानून में संशोधन करके उसके प्रावधानों को और सख्त बनाने का फैसला हुआ था. 1988 के कानून में लोक सेवक के अपना सरकारी काम करने के लिए तनख्वाह के अलावा कोई भी पुरस्कार और प्रतिफल स्वीकारने को रिश्वत के तौर पर परिभाषित किया गया था.

यूपीए सरकार ने 2013 में इसे संशोधित करके कानूनी पारिश्रमिक के अलावा कोई भी अनुचित लाभ स्वीकार करने, आय से ज्यादा संपत्ति इकट्ठा करने और गबन करने सरीखे कामों को भी इसमें शामिल करने का जतन किया था. रिश्वत देने वाले को भी उकसाने का दोषी ठहराया गया था. जब यह विधेयक संसद में पारित नहीं हो सका, तो मोदी सरकार ने 2015 में इसका दायरा और बढ़ाते हुए पद के दुरुपयोग, गैर-कानूनी साधनों के इस्तेमाल और जनहित की अवहेलना को भी इसमें शामिल कर लिया. किसी लोक सेवक की जांच से पहले लोकपाल या लोकायुक्त की पूर्वानुमति लेना भी इसमें अनिवार्य बना दिया गया.

अलबत्ता अफसरशाही ने इन प्रस्तावित संशोधनों का तीव्र प्रतिरोध किया. एक सचिव कहते हैं, "महत्वपूर्ण फैसले लेने और अपने काम को अंजाम देने के बदले में ऑडिट, विजिलेंस और सीबीआइ के मुकदमे चलाए जाने का खौफ तारी हो गया है.'' जब एक अदालत ने पूर्व कोयला सचिव हरीश चंद्र गुप्ता और दो मौजूदा आइएएस अफसरों को भ्रष्टाचार के आरोपों में दोषी ठहराया और सजा सुना दी, तो ताकतवर आइएएस लॉबी ने पीसीए में बदलावों की मांग की.

प्रशासनिक अधिकारियों के उस डर से मुखातिब होने में चार साल का वक्त लगा. 26 जुलाई को राष्ट्रपति ने भ्रष्टाचार निरोधक (संशोधन) कानून 2018 को अपनी मंजूरी दे दी. इसमें एक नई धारा 17 ए जोड़ी गई है, जिसके जरिए लोक सेवक के खिलाफ, चाहे वह किसी भी ओहदे का हो, सरकारी कर्तव्य के निर्वाह से संबंधित मामलों में केंद्र और राज्य सरकारों की पूर्व मंजूरी के बिना किसी भी भ्रष्टाचार विरोधी एजेंसी (सीबीआइ और मुख्य सतर्कता आयुक्त सहित) के द्वारा पूछताछ या जांच पर रोक लगा दी गई है. इसके अलावा धारा 13 (1) (डी) (द्बद्बद्ब) पूरी तरह हटा दी गई है, जो "कीमती चीज'' या "वित्तीय फायदे'' प्राप्त करने "आपराधिक दुराचरण'' के तौर पर परिभाषित करती है.

इसके नतीजतन आइएएस और आइपीएस लॉबियों के बीच जोरदार जंग छिड़ गई. सीबीआइ के पूर्व डायरेक्टर आर.के. राघवन लिखते हैं कि हटा दी गई धारा "दुर्व्यवहार करने वाले वरिष्ठ अफसर के खिलाफ एकमात्र असरदार हथियार्य्य थी. वे यह भी लिखते हैं, "इसे हटाना (और इसकी जगह कोई दूसरी धारा न लाना) इसलिए भी मायूस करने वाला है क्योंकि ऊंचे पदों पर भ्रष्टाचार जटिल है और बहुत ही गुपचुप तरीके से होता है.''

सीबीआइ के पूर्व स्पेशल डायरेक्टर एम.एल. शर्मा इस बात से इत्तेफाक रखते हैं. वे कहते हैं, "भ्ष्टाचार निरोधक (संशोधन) कानून 2018 कुछ ईमानदार लोक सेवकों की मदद भले करे, पर ज्यादा अपराधी इसकी दरारों से बचकर निकल जाएंगे. भ्रष्टाचार से मुकाबला करने की पहल सीबीआइ और राज्यों के भ्रष्टाचार विरोधी ब्यूरो से छीन लेना उन्हें दंतहीन बना देगा.''

एडिशनल रैंक के एक अफसर इसे "यूपीएससी की परीक्षा में अपने से नीचे की रैंक पर आने वाले आइपीएस को झिड़कने और उन्हें मातहत दर्जे की याद दिलाने के लिए आइएएस अफसरों की कामयाब साजिश'' के तौर पर देखते हैं.

इसे ठीक कैसे करें?

अफसरशाही के इस इस्पाती ढांचे पर लगी जंग को तभी दूर किया जा सकता है जब इसमें बुनियादी सुधार लाए जाएं, चाहे वह अफसरशाही को राजनैतिक दखलअंदाजी से बचाना हो, चर्बी छांटना हो या राज्य की क्षमताएं बढ़ाना हों, बुरी तरह जटिल और धीमे हो चुके डिलीवरी तंत्र को सरल और कारगर बनाना हो. कई आयोगों और समितियों ने—जिनमें बिल्कुल हाल ही में कांग्रेस नेता और पूर्व कानून मंत्री वीरप्पा मोइली की अगुआई में दूसरा प्रशासनिक सुधार आयोग (एआरसी) भी शामिल है—कई सिफारिशें की हैं और बताया है कि देश के गिरते प्रशासनिक मानदंडों को थामने के लिए क्या-क्या करना जरूरी है. उनके सिफारिश के कुछ उपाय इस प्रकार हैः

#अफसरशाही को राजनैतिक दखलअंदाजी से बचानाः प्रशासनिक अधिकारियों को राजनैतिक बदले से बचाने की जरूरत है. मजबूत परंपरा न होने से उन न्यायिक हस्तक्षेपों— मसलन, टीएसआर सुब्रह्मण्यम बनाम केंद्र मामले में सुप्रीम कोर्ट का 2013 का फैसला—को ही नजीर मानना चाहिए, जो अफसरों को बार-बार तबादलों से बचाने और राजनीतिकों के लिए मौखिक की बजाए लिखित आदेश देने को अनिवार्य बनाने के लिए दिए गए हैं.

कार्मिक एवं प्रशिक्षण विभाग (डीओपीटी) के 2016 के नियमों के मुताबिक, तयशुदा न्यूनतम कार्यकाल पूरा होने से पहले अफसरों के तबादले और तैनाती का फैसला लेने के लिए प्रधानमंत्री और मुक्चयमंत्रियों को निर्णायक प्राधिकारी बनाया गया है. तमाम राज्यों में न्यूनतम कार्यकाल के मामले में एक सिविल सेवा बोर्ड या समिति होनी चाहिए, जो तबादलों और तैनाती के बारे में फैसला करेगी; उसे एक पद पर तयशुदा दो साल का कार्यकाल पूरा करने से पहले अफसर का तबादला करने की वजह को दर्ज करना होगा. ऐसे तबादलों पर विचार करते हुए सिविल सेवा बोर्ड संबंधित राज्य के प्रशासनिक विभाग से जानकारी हासिल कर सकता है. प्रशासनिक अधिकारियों के मुताबिक, हालांकि सुप्रीम कोर्ट का फैसला और डीओपीटी के नियम बाध्यकारी हैं, पर उनका बारंबार उल्लंघन होता है और ज्यादातर राज्यों ने इन कदमों में फच्चर फंसा दिए हैं. मुख्य सचिव स्तर के एक अफसर कहते हैं, "अफसरशाह उतने ही अच्छे होंगे जितने कार्यपालिका के प्रमुख हों; बेहतर सीएम या पीएम अफसरों की बेहतर टीम बनाएगा, कमजोर नेता अफसरों को कमजोर करता है.''

#यह सुनिश्चित करना कि अफसरशाह जनता की सेवा करें, राजनेताओं की नहीं. औपनिवेशिक विरासत में चूर अफसर खुद को "भूरे साहब'', विशिष्ट जमात, खास लोग मानते हैं. अफसरों और जनता के बीच मौजूद ऊंच-नीच को कम किया ही जाना चाहिए. ग्रामीण विकास सचिव अमरजीत सिन्हा कहते हैं, "औपनिवेशिक जमाने में अफसरशाही मुख्य रूप से मुनाफा बढ़ाने के लिए आर्थिक और जन नीतियों में हेरफेर करने वाली संस्था थी, आज सिविल सेवा के मुख्य उद्देश्य हैं विकास, गरीबी से लडऩा और देश में आमूलचूल बदलाव लाना.''

#ऊपरी आयु सीमा 32 वर्ष से घटाकर 26 वर्ष करें, ताकि इस प्रतिष्ठित सेवा में दाखिल होने वालों में आदर्शवाद और युवा जोश वापस लाया जा सके. इसी तरह की योग्यता आधारित भर्ती प्रणाली और कड़ा प्रशिक्षण अफसरशाही के निचले स्तरों पर भी शुरू किया जाना चाहिए. कुछ अफसर तो नौकरशाही के निचले स्तरों के लिए भी यूपीएससी परीक्षा चाहते हैं.

#फाउंडेशन कोर्स (एफसी) के बाद काडर तय करें. मोइली की अगुआई में दूसरे एआरसी की रिपोर्ट ने कॉमन फाउंडेशन कोर्स के बाद काडर देने का सुझाव दिया था. मोदी सरकार इस बात पर विचार कर रही है कि तमाम सिविल सेवाओं के लिए चुने गए अधिकारियों को मसूरी की लाल बहादुर शास्त्री राष्ट्रीय प्रशासन अकादमी में फाउंडेशन कोर्स पूरा करने के बाद उनकी रैंकिंग के आधार पर उन्हें विभिन्न राज्य काडरों में बांटा जाए, न कि यूपीएससी परीक्षा में उनकी रैंकिंग के आधार पर. हालांकि सुझाव यह था कि ऐसे मूल्यांकन की जिम्मेदारी यूपीएससी उठाए और एफसी में प्रदर्शन को 10 से 20 प्रतिशत वजन दे.

मोइली रिपोर्ट ने तीन और सुधारों के सुझाव दिए थे. पहला सुझाव एक भारतीय प्रशासनिक संस्थान (आइआइजी) की स्थापना का था, जिसमें दाखिले बारहवीं कक्षा के बाद प्रवेश परीक्षा के जरिए दिए जा सकते हैं. आइआइजी के जरिए भर्ती किए गए लोगों को सामान्य या यूपीएससी परीक्षा के समानांतर विशेष सेवाओं का 3 या 5 साल का प्रशिक्षण दिया जाए. दूसरा सुधार यह सुझाया गया कि एक स्वतंत्र निकाय के मूल्यांकन के आधार पर 15 साल की सेवा के बाद गोल्डन हैंड शेक की और उसके हर पांच साल बाद अनिवार्य सेवानिवृत्ति की पेशकश की जाए. तीसरा सुझाव सेवा के 12 साल बाद और अधिकतम तीन साल के लिए गैर-सरकारी रोजगारों में जाने देने का था.

#मूल्यांकन प्रणाली को ज्यादा पेशेवर बनाएं. मोदी सरकार ने कॉर्पोरेट जगत के तौर-तरीकों से प्रेरित 360 डिग्री मूल्यांकन प्रणाली लॉन्च करके इस दिशा में पहले ही कदम बढ़ा दिया है. इसके तहत सेवानिवृत्त अफसरों की एक गुमनाम समिति सीनियरों, मातहतों, साथियों और बाहरी हितधारकों के फीडबैक के आधार पर किसी अधिकारी के दक्ष और कारगर होने का मूल्यांकन करेगी.

इस पूरी प्रणाली के लिए केंद्र सरकार ने "स्मार्ट परफॉर्मेंस अप्रेजल रिपोर्ट रिकॉर्डिंग ऑनलाइन विंडो'' (एसपीएआरआरओडब्ल्यू) या "स्पैरो'' की शुरुआत की है. कार्मिक और प्रशिक्षण विभाग (डीओपीटी) ने हाल ही में "स्पैरो'' को आइएएस से बढ़ाकर दूसरे काडर में भी लागू कर दिया है. डीओपीटी का एक और पोर्टल "सिस्टम फॉर ऑनलाइन विजिलेंस इन्क्वायरी'' (एसओएलवीई) या "सॉल्व'' मूल्यांकन करता है.

शीर्ष पदों के लिए केवल वरिष्ठता की बजाए योग्यता को भी मान्यता देने के लिए कई हलकों से प्रधानमंत्री कार्यालय (पीएमओ) की तारीफ की गई है. लेकिन इस पहल के आलोचक भी हैं. पूर्व गृह सचिव वजाहत हबीबुल्ला ने हाल ही में एक अखबार में लिखा है, "तकरीबन 35 फीसदी उन आइएएस अफसरों को बाइपास कर दिया गया, जिनके सचिव बनने वालों के पैनल में आने की उम्मीद थी. और इसमें पारदर्शिता भी नहीं बरती गई.''

#सीधी भर्ती (लैटरल एंट्री) की अनुमति दें. निजी क्षेत्र के विशेषज्ञों की सीधी भर्ती के मोदी सरकार के पाइलट प्रोजेक्ट को आगे बढ़ाया जाना चाहिए. कृषि सचिव अशोक दलवई का मानना है कि सुधार से अफसरशाही की संस्कृति को बदला जाना चाहिए. "अफसरशाही से बाहर से आए सहकर्मी बहुत योग्य और सक्षम हैं. अतीत में आइएएस अफसर, बाहर से आए सहयोगियों से खुद को श्रेष्ठ समझते थे. आज बाहर से आए सहयोगियों से हमें प्रतिस्पर्धा और सहयोग करना चाहिए. कामकाज के रवैये में इस तरह का बदलाव अफसरशाही और देश में सुधार ला सकता है.''

#चर्बी छांटें. अफसरों की भरमार वाले क्षेत्रों में उनकी तादाद कम करके यह किया जा सकता है. निचले स्तर की अफसरशाही में लोगों की कमी से निबटने के लिए यूनिवर्सिटी और रिसर्च संस्थाओं को काम आउटसोर्स कर सकते हैं.

#डिजिटाइज, डिजिटाइज, डिजिटाइज. कामकाज की सारी चीजों को डिजिटल किया जाना चाहिए—चाहे भू अभिलेख हों, योजनाओं की प्रस्तुति या फिर लाइसेंस की मंजूरी. इससे कामकाज में पारदर्शिता और दक्षता आएगी. फाइलों की पुरानी और बेकार हो चुकी व्यवस्था को खत्म करना ही होगा.

***